《渔业补贴协定》为多边主义和全球海洋治理注入新活力

2022-06-23 14:50:13 来源:南海之声 编辑:

 

近日,在世贸组织第12届部长级会议(MC12)上各国就《渔业补贴协定》达成一致。这是近十年来各国在世贸组织框架下达成的首份多边协定,也是渔业补贴谈判在过去二十多年来取得的重要成果。作为国际社会在涉渔、涉海领域践行多边主义的最新范例,这一协定也为中国海洋捕捞业稳定和可持续发展提供了政策空间和制度保障。

 

一、《渔业补贴协定》缘何必要且急迫

 

长期以来,海洋渔业捕捞在解决国际社会的饥饿贫困问题和保障全球食物供给等方面发挥了重要作用,全球有超过30亿人依靠海洋鱼类提供20%以上的动物蛋白消费。

 

在广大沿海地区,海洋渔业不仅维持沿岸居民的日常营养所需,提供鱼油、鱼胶、动物饲料和肥料,还在生物医药领域推动形成了以科技引领为主要特点的产业链条;伴随环境问题的日益严重,渔业对生态多样性和发展可持续的影响也变得更为重要。

 

《渔业补贴协定》为多边主义和全球海洋治理注入新活力

 

上世纪六、七十年代以来,国际涉渔海洋法规则日趋体系化,渔业资源养护迅速升温并发展成为国际海洋治理的重要领域,但全球海洋野生鱼类资源状况并未得到明显改善。特别是随着部分海洋发达国家和主要海洋发展中国家的捕捞技术提升和捕捞能力增强,全球海洋捕捞呈现出多元化的格局,海洋渔业资源过度捕捞问题愈发突出。

 

根据联合国粮农组织(FAO)的报告,全球约有90%的经济鱼类种群已经被过度开发或者完全开发,近五十年来处于生物可持续水平的鱼类种群比例从90%下降到65%,超过三分之一的鱼类种群在不可持续状态下被捕捞。

 

各国政府提供的渔业补贴被认为是渔业过度捕捞问题加剧、海洋渔业资源萎缩的主要原因之一,而减少用于增强捕捞能力的补贴也被认为是实现渔业资源可持续利用的可行路径。

 

所谓“增强捕捞能力的补贴”主要包括船舶建造和现代化、运营成本(特别是燃料)、渔港和渔产品加工厂建设、支付在外国海域的捕鱼准入许可费用,以及渔业产业发展的营销支持。

 

《渔业补贴协定》为多边主义和全球海洋治理注入新活力

 

据欧洲议会渔业委员会估算,全球每年的渔业补贴总额高达350亿美元左右(约合人民币2320亿元),占全球海洋船舶捕捞鱼类价值的30%到40%。在这350亿美元中,有200亿美元(约合人民币1320亿元)以燃油补贴和免税项目等形式给了大型捕捞船队,从而提高了他们的捕捞能力。当前世贸组织成员中主要的渔业补贴成员分别是中国、欧盟、美国、韩国和日本,其补贴合计约占全球渔业补贴总额的58%。

 

二、《渔业补贴协定》是多边主义的胜利

 

二十多年来,制定渔业补贴的国际规则始终是世贸组织《补贴和反补贴措施协定》的重要议题,同时也是世贸组织规则谈判小组的重点工作。

 

渔业补贴谈判在2001年“多哈回合”以及2005年、2007年和2011年的部长会议上都取得了阶段性进展,但始终未能达成最终协议。2015年,世界各国政府达成了一系列雄心勃勃的全球目标,其中包括致力于“实现健康海洋”。联合国在“2030年可持续发展议程”第14.6项目标下确认,要通过世贸组织谈判建立全球多边统一的渔业补贴规则,通过限制补贴的方式遏制过度捕捞。

 

按照联合国可持续发展目标,渔业补贴谈判工作的核心任务集中在就规则达成协议,主要目标有三方面:一是消除对非法、未报告和无管制捕捞活动的补贴,二是禁止某些导致产能过剩和过度捕捞的渔业补贴,三是妥善处理发展中国家与发达国家之间的特殊与差别待遇问题。在第三点上,可持续发展目标明确要求,对发展中国家和最不发达国家适当和有效的特殊和差别待遇应成为世贸组织渔业补贴谈判的组成部分。

 

《渔业补贴协定》为多边主义和全球海洋治理注入新活力

 

尽管世贸组织成员国对有害补贴影响海洋资源可持续利用存在共识,但谈判最大的难点仍在于如何平衡各方利益。

 

渔业资源所具有的公共性、跨界渔业权利划分的复杂性和与各国海洋权益主张密切相关的特殊性,使得各方在渔业补贴问题上的分歧在短时间内很难弥合,即便在同一个集团内部也存在不同利益取向。一个国家可能在一个领域是“发达”的,但在另一个领域仍被认为是“发展中”的。渔业补贴问题超出传统世贸谈判中以发达国家和发展中国家划分阵营的形式,呈现出不同利益组合错综复杂的局面。

 

具体而言,对于燃油补贴、发展中国家与最不发达国家的特殊和差别待遇、争端解决机制等焦点议题,各个利益集团在谈判中的考量不尽一致。

 

《渔业补贴协定》为多边主义和全球海洋治理注入新活力

 

美国、澳大利亚等渔业治理水平较高的发达成员以及拉丁美洲一些渔业资源禀赋较好的成员要求通过严格的渔业纪律禁止补贴行为。欧盟和韩国、日本等海洋渔业捕捞大国希望缩小渔业补贴规制的范围,在满足渔业治理要求的条件下适当放宽渔业纪律。非洲、亚洲等部分发展中沿海国等因其补贴金额较低,首要诉求是谋得特殊和差别待遇以为本国渔业政策保留空间,反对制定过于严格的渔业纪律。

 

同时,在涉及领土主权和海洋划界争议以及争端解决机制等问题上,中国在提案中提出,协议内容均不应解释为对领土、主权或管辖权有任何法律影响,涉及争议水域(包括主权、主权权利和管辖权争议)的IUU捕捞活动均应排除在协议的范围之外,争端解决程序的规则和程序不应适用于与争议水域有关的措施或情况。

 

《渔业补贴协定》最终文本在第11条第3款a项明确规定,该协议和包括与其有关的任何调查结果、建议和裁决,对领土主张和海洋边界的划定没有法律影响;第11条第3款b项也对依据该协议设立的争端解决机制作出了类似限制性规定。

 

这体现了中国政府坚持的渔业补贴纪律和争端解决机制不影响各国领土主权、海洋管辖权主张的诉求,也基本符合中国和有类似看法国家的利益。

 

《渔业补贴协定》为多边主义和全球海洋治理注入新活力

 

各国经过艰苦努力就《渔业补贴协定》达成一致,反映出各方在兼顾渔业种群养护和海洋资源可持续利用的同时对相互竞争的利益关切和诉求初步实现了审慎的平衡,并体现了与现有其他国际渔业管理机制的协调,以避免功能重叠或碎片化。

 

协定不是作为世贸组织《补贴与反补贴措施协议》的附件,而是一份单独的协议,这将强化由此设立的委员会的职能,确保其有足够的能力和资源专门处理在规则适用上的具体挑战,也使得该协定比目前贸易协定中已有的任何其他涉渔条款更能发挥引领性作用。

 

三、中国在渔业领域践行命运共同体理念

 

作为渔业大国,中国长期以来在满足全球市场对鱼类蛋白质需求、确保水产品供应链稳定方面扮演了重要角色。

 

不同于传统意义上的捕鱼强国,中国在不断提升海洋捕捞能力、发展远洋捕捞业的同时,也明确提出渔业发展“以养为主”的方针,海产品养殖业在满足市场需求上同样扮演了重要角色。据中国农业农村部统计,2020年中国水产品总产量达到6549万吨,其中养殖产品占比达到79.8%。

 

《渔业补贴协定》为多边主义和全球海洋治理注入新活力

 

作为多边主义的坚定支持者和负责任的海洋大国,中国深度参与《渔业补贴协定》谈判,为协议的最终达成发挥了积极作用。

 

中国顺应渔业补贴谈判总体趋势,主动完善自身政策做法,调整渔业捕捞和养殖业油价补贴政策,在2019年完成了“将捕捞业燃油补贴降至2014年补贴水平的40%”的目标。2021年5月,中国再次调整海洋渔业补贴政策,在“十四五”渔业补助政策文件中提出发放“海洋渔业资源养护补贴”,设置多项指标和补贴扣减规则,引导渔民、渔船完成资源养护任务以获得补贴,这些举措为推动渔业补贴领域的多边协定谈判提供了有力的行动支持。

 

除推动从燃油补贴向资源养护补贴的转变外,伏季休渔和公海自主休渔也是中国推动海洋渔业可持续发展努力的一部分。在近海,中国从1995年开始实施伏季休渔制度,1999年在南海部分海域正式实施,期间还对休渔时间、作业类型进行了数次调整,多年来对南海渔业资源养护作出了重要贡献。

 

《渔业补贴协定》为多边主义和全球海洋治理注入新活力

 

随着世贸组织《渔业补贴协定》的达成和中国渔业补贴政策的完善,未来渔民的休渔补贴和资源养护补贴也会出现相应调整,对海洋可持续发展的引导作用将更加显著。

 

在公海,从2022年4月1日至2023年3月31日,中国对北太平洋渔场、东中太平洋渔场、东南太平洋渔场、西南大西洋渔场和印度洋渔场试行渔船总量限制管理。这是继2020年中国在公海部分海域启动年度自主休渔后再次升级公海鱿鱼资源养护措施,也是中国将近海行之有效的渔业保护政策经验和成功做法逐步推广到其公海渔业作业的积极信号。

 

世贸组织各方经过共同努力最终就《渔业补贴协定》达成一致,再次证明在全球海洋治理领域推行真正的多边主义、加强国际合作的重要性,也将促进所有国家和地区享有平等发展的权利和机会。

 

习近平总书记指出,海洋孕育了生命,联通了世界,促进了发展。在共同挑战面前,没有一个国家能置身事外,进一步完善全球海洋治理成为国际社会共同面临的重要课题。在这一进程中,中国必将始终高举多边主义旗帜,秉持命运共同体理念,不断展现推动各国共护海洋和平、共筑海洋秩序、共促海洋繁荣的负责任大国担当。

 

(本文作者:丁铎,中国南海研究院海洋法律与政策研究所副所长、副研究员)