今年2月11日，拜登政府发布了上任后的首份《印太战略》报告，这也是时隔两年多之后美国官方发布的第二份印太战略报告。这份由白宫代替国防部发布的新报告，以不到旧报告三分之一的篇幅介绍了美国之于印太地区的总体战略及未来1-2年内的行动计划。

新报告篇幅虽短，但其所显示出的美国印太战略的变化，尤其是南海政策的新变化，以及对海上和地区形势的挑战，值得引起关注。

作为推进新战略全面实施的重要抓手，美国力图强化以海洋为核心领域的印太地缘政治战略安排，其中南海又是重中之重。

新报告至少十处提到“海洋态势感知”和“海洋安全”，两次特别强调“南海”。拜登政府称，中国在南海“欺凌”周边国家，美国将支持在南海建立基于国际法规则秩序。除此之外，美国还数次提到将与东南亚国家提升海上行动和海域态势感知的能力，暗示将与越南、菲律宾、马来西亚、印尼等国共同应对在南海面临的挑战并加强涉南海问题的协调与合作。

基于此，拜登政府印太战略处处隐藏着将实施南海“新策”的潜台词，并有意无意地透露在南海新的政策安排。

第一，新报告标志着海岸警卫队将成为美实施南海新政策的主要抓手。美国自2016年开始讨论并在2019年试探性地向南海派遣海岸警卫队船只，也早已在周边地区谋划海上执法领域的合作机制网络。譬如，美国2020年与越南签署增强渔业执法能力的备忘录，并在2021年为越南在巴地头顿港建设了一处海警综合性基地，同时也与印尼、马来西亚和菲律宾建立了围绕海警部门的制度性合作关系。但将海警纳入印太战略还属首次。

美新战略毫不隐晦地称，将加强与东南亚国家在海警训练和能力建设领域的合作。拜登政府此举是把海岸警卫队作为其未来在南海开展外交布局和配合执行军事任务的最后“通牒”。

第二，主导和支持的小多边机制将整合成为美国在南海实施“盟友和伙伴”战略的两种主要策略。从将“四国安全对话机制”升级为首脑级别，到建立美英澳“奥库斯”军事安全联盟，以及推进美菲越、美印尼、美马等三边和双边“混搭”合作，拜登政府自上台以来一直没有停止过构建以南海为核心的对华小多边“包围圈”。

新报告除了阐述美国试图构建由其主导的小多边机制外，还提出鼓励区域内外盟友和伙伴加强彼此间的合作，支持他们承担地区领导角色。这表明，拜登政府除了继续构建由其主导的涉南海小多边安全合作机制外，还将支持越南、菲律宾、马来西亚、印尼及日本、印度、澳大利亚、英国、法国等建立周边国家间、区域内外国家间及区域外国家间等不同层面的小多边合作关系。美国试图在亲自操刀和主导的小多边机制之外，建立另一个由其支持和间接发挥领导作用的小集团，为在南海实施“盟友和伙伴”的策略打造两把交叉但又相互补充的“利器”。

第三，新印太战略表明美国已经挑明对南海地区规则秩序主导权势在必得。美国在新战略开篇就以“航行自由”为例指责中国破坏国际法规则，并一再强调将建立基于国际法规则的南海秩序。事实上，美国在今年1月初就已通过发布代表政府立场的《中国南海主张》的海洋界限报告，向中国发出了竞争涉南海地区规则秩序主导权的“战书”。

同为美政府文件的新战略与海洋界限报告可谓前后呼应，共同显示出美国已经把同中国在南海的竞争从硬实力的较量和国际话语权的争夺升级为地区规则制定和最终解释权的角逐。这也意味着美国将利用《联合国海洋法公约》在内的国际法规则和以菲律宾南海仲裁案裁决为代表的国际实践向中国在南海的主张和政策行为发起新的更强的“合规”“合法”攻势。

第四，美国在南海周边的小多边机制将从外围向中心渗透。新战略特别提出，将探索四国安全机制与东盟的合作。这一表态意味着，拜登政府已经开始酝酿将四国安全机制从讨论涉南海问题向介入南海局势演变转变。同时，美国也特别提出通过“奥库斯”联盟的合作伙伴关系，以新的方式集合印太和欧洲的合作，此举表明美英澳联盟除了将三边安全合作向南海延伸之外，还将吸收东南亚国家，尤其是声索国参与其中。

拜登政府的印太战略不仅预示着美国在南海前沿军事部署和外交策略的变化，同时也将对其域外盟友和伙伴涉南海问题的决策部署带来不可抗拒的影响，将催动南海形势发展延续“多事之秋”态势并产生新的、结局难以预料的变化。

1972年2月，美国总统尼克松具有历史性意义的访问开启中美跳出冷战泥淖的进程。整整半个世纪过去了，这一重要历史事件对今天中美关系仍然具有重要的启示意义。拜登政府在其印太战略报告中提出将管控中美之间的竞争，早前也提议建立“护栏”，南海问题毋庸置疑是双方最为迫切需要建立管控措施的领域。但是，中美之间能否重拾50年前的宝贵经验，取决于彼此的诚意和言行一致的政策举措。美国在南海问题上应该像对待气候变化、核扩散等其他议题那样，把对话与合作而不是对立与竞争摆在政策选项的优先位置。

（本文作者：陈相秒，中国南海研究院世界海军研究中心主任）