近日，美国贸易代表戴琪在访问新加坡期间透露，美国将“很快”启动“印太经济框架”。据媒体报道，美国计划在今年5月敲定被邀请加入国家名单。经过18个月各国咨询期后，在2023年11月在美国主办亚太经合组织(APEC)领导人峰会上由拜登宣布启动。

2021年10月，美国总统拜登在第16届东亚峰会上提出“印太经济框架”构想，寻求支持美国价值观的国家参加框架，参与国邀请名单由美国决定。目前已知被邀名单为印度、澳大利亚、新西兰、日本、新加坡、韩国、越南、马来西亚。东盟国家的泰国和菲律宾尚在考虑之列，而缅甸、柬埔寨、文莱、老挝已基本被排除。太平洋岛国和南、北美洲的太平洋沿岸国家如加拿大、墨西哥、智利、秘鲁等国都不在被邀请名单内。

“印太经济框架”是二战后最神秘和模糊的经济倡议，已知内容充满政策性目标，甚少提到具体计划和行动纲领，框架更像是一个政治宣言。公开资料显示倡议中美国单边主导色彩浓厚，不单完全排除中国，在美国官员有关框架的论述中更把围堵中国作为目标。

“印太经济框架”由四大板块组成：推动公平贸易、提升供应链韧性、基建和清洁能源与环境去碳化，以及税务与反贪污。除了第一个板块由美国贸易代表处负责执行，其余三个均由商业部负责，美国政府的其他部门都没有高级代表加入框架准备。美国反复强调框架并非贸易协定，不包含市场开放。美国表示，被邀请国可以选择性参加任何第2、3、4板块，但要加入第1个推动公平贸易的板块，就必须接受其它三个板块。

“印太经济框架”能否顺利落地，许多专家对其充满质疑。他们注意到，若想推行“印太经济框架”，以下几个重要问题需要解决。

首当其冲的就是互惠问题。战后基本所有经济协议都以市场开放互利为基础。美国若不开放市场，如何补偿其他国家在参加框架后，需要提供某种形式的政策妥协从而达到互惠原则？

其次，该框架存在不对等的法律地位。美国准备用总统行政命令的形式执行框架的承诺。这个绕开国会批准的方式执行框架承诺，法律地位薄弱，面临四年一度总统选举后被推翻的风险。但美国要求其他国家在框架下的承诺具有法律执行的地位，这个不对等法律地位会为许多国家带来内部政治压力和法律挑战。

第三，框架排他内容的挑战。“印太经济框架”的目标国中有许多同时也是RCEP和CPTPP的成员国家。过去经济或贸易协议都没有排他条款，一般都是优惠叠加方式的安排。假如框架加入技术限制和供应链制裁的条款，会否影响这些国家对其他国际条约的承诺，特别是供应链问题上有大量阐述的RCEP？值得注意的是，美国不是RCEP或CPTPP的成员，它没有这个问题。

第四，美国对框架国内外论述不同。拜登在国内的论述是框架可以有效围堵中国崛起，对受邀请国家的逻辑则是共建以美国价值观为基础的新经济合作框架。不同的国内外论述会把框架变成美国政治议题，把许多国家卷入美国政争。美国近年在国际经济合作领域屡屡朝三暮四，奥巴马全力推动跨太平洋伙伴关系协定以压制中国，但特朗普一上台就退出。美国态度的逆转让许多国家心有余悸。

第五，多头马车领航方式会拖慢谈判。商务部介入框架改变了历史上美国贸易代表处主导经济贸易领域谈判模式，容易拖慢国际规则谈判制定的效率。框架涉及数字经济、供应链协调等领域都是国际前沿性议题，本身就充满技术急速进步带来的变数，美欧在这两个领域就存在重要分歧，同时中国又是这两个领域的重要关键性国家，框架要求18个月内达成协议并不容易。尤其对目前不是站在技术前沿和供应链关键地位，但仍然依靠贸易主导的东南亚国家，这种“高大上”的框架吸引力不大。

第六，框架涉及到税务和反腐议题，在国际上缺乏共识。这个板块是2022年新加入框架的议题，去年10月第一次文件并没有提到。美国长时间执行国内法律为主导的单边主义制裁，框架加入税务和反腐令人产生许多遐想，担心框架会成为美国立场的一个延伸。其他参与国如何接受美国建议是一个难题。

目前框架的模糊程度令人震惊，5月中旬美国-东盟特别峰会举行时应该会有一个比较清晰的轮廓。但美国外交政策现在充满非友即敌的单边主义强硬路线，五月份会邀请哪些国家参加“印太经济框架”值得观察，这种高大上宣言式的框架如何落实不容乐观，不过框架对中国的针对性是必须关切的。

（作者：陈兴利博士，柬埔寨合作与和平研究所高级访问学者，曾任新加坡国立大学东亚研究所客座研究员。）