南海秩序自近代以来经历了颠覆性变化。近代以前，中国和东南亚国家凭借南海便利的海上交通，开展区域内贸易及文化交流，并同中东、欧洲、南亚等地区进行区域间的贸易和文化往来。

晚清时期，伴随着殖民主义和帝国主义的入侵，南海以“鱼盐之利、舟楫之便”为主的传统秩序瓦解，取而代之的是以战略通道控制权为主要内容的地缘政治竞争。法国、英国、日本等都曾为攫取南海战略通道的控制权而展开激烈的博弈。

19世纪末、20世纪初，日本称霸东亚的野心逐渐暴露，南海岛礁及通道控制权此后也成为日本军国主义“南进政策”的重要跳板。第二次世界大战时期，日本占领了西沙群岛和南沙群岛，将南沙群岛部分岛礁更名为“新南群岛”，派驻军队并在部分岛礁上修建军事设施，如飞机起落站、电台。日本还曾在南海岛礁建立或筹建潜艇基地。日本占领部分南海岛礁并将之作为建立殖民帝国的战略要塞和军事基地，这使得南海秩序彻底步入殖民主义阶段。

1945年8月，日本战败，并于9月在美国“密苏里”号战列舰（USS Missouri BB-63）上正式签署投降书，这标志着第二次世界大战的终结。当时的中国、美国、英国及苏联等主要大国围绕构建和平、安全的国际秩序进行了不懈的探索和磋商，其中也包括了南海秩序。

今年是中国人民抗日战争暨世界反法西斯战争胜利80周年纪念。在过去的80年里，南海秩序再度发生了变化。但无论如何，维护和平与稳定就是维护二战后南海秩序，这一原则始终没有变化。

战后南海秩序的双重内涵

第二次世界大战结束之后，南海秩序伴随着国际秩序的形成也迎来了重建的契机，其中领土安排是主要内容，但除此之外，南海海洋权利分配的安排，也在现代国际海洋秩序的构建过程中逐步形成。

日本非法占领的南海诸岛归还中国，这是战后地区秩序的重要内容。

1943年，第二次世界大战战略形势发生重大转折。为加强盟国间军事合作及协商重建战后国际秩序，中国、美国、英国三国首脑经过复杂的磋商之后，当年12月1日在重庆、华盛顿、伦敦三地同时发表《开罗宣言》，并得到了苏联的同意和认可。

在《开罗宣言》的起草过程中，英国政府有意对日本占领的中国领土的安排问题采取模糊处理，“必须由日本放弃”替代“应归还中华民国”。中国政府据理力争，最终获得了美国的支持，在《开罗宣言》中载明“使日本所窃取于中国之领土，例如东北四省、台湾、澎湖群岛等，归还中华民国”。

1945年，二战进入尾声，盟军在欧洲和亚洲发起了全面反攻，日本的秘密讫和外交宣告失败。当年7月26日，中国、美国、英国签署《促令日本投降之波茨坦公告》，苏联次月亦签署该文件。《波茨坦公告》再度明确：“开罗宣言之条件必将实施，而日本之主权必将限于本州、北海道、九州、四国及吾人所决定其可以领有之小岛在内”。

日本战败投降之后，菲律宾和法国在1946年开始觊觎南海岛礁。菲律宾提出，南沙群岛位于巴拉望岛200海里，将合并于国防范围内。法国延续二战前的主张及手法，在1946年10月派兵非法登上南沙群岛南威岛、太平岛等地。

在此背景下，1946年10月，中国政府依据《开罗宣言》和《波茨坦公告》，收复南海诸岛，进驻西沙群岛和南沙群岛部分岛礁，勒石立碑，并在1948年向国际社会公布了标有十一段南海断续线的行政区划图。

从《开罗宣言》《波茨坦公告》到中国政府依照战后安排收复南海诸岛，这一完整的过程共同构成了二战后关于岛礁领土的安排，也确立了战后南海的新秩序。

在领土安排大体完成之后，联合国在1958年召开第一次海洋法会议，达成了四项公约和一项议定书。1960年联合国又召开了第二次海洋法会议，但进展不大。1973年，联合国在纽约召开第三次海洋法会议，并最终在1982年达成了《联合国海洋法公约》。中国积极参与了第三次联合国海洋法会议，并在领海、专属经济区、大陆架等海洋规则的制定过程中发挥了重要作用。

《联合国海洋法公约》在历史实践的基础上，给南海的海洋权利分配提供了重要依据，构成了南海秩序的组成部分。特别是在菲律宾、越南等国自20世纪60年代开始觊觎南海油气资源的背景下，《公约》所确立的海洋制度及国际实践，赋予了中国依据南海诸岛和凭借长期历史实践所拥有的海洋权利范围。

菲律宾、越南、马来西亚等声索国从历史、国际法等角度为其对南海岛礁领土主权的主张寻找合理说辞，但战后秩序有关南海领土的安排应当说已经非常清楚。从已经披露的史料看，菲律宾对黄岩岛及南沙群岛的部分岛礁提出领土主权，但二战后所确认的菲律宾领土范围并未包含这些地区，美国也是认同这一事实。战后初期，越南民主共和国也是认同西沙群岛和南沙群岛属于中国，多次在外交场合表达这一立场。

地缘政治侵蚀南海秩序

然而，国际局势的变化令二战后的南海秩序逐渐发生变化。领土安排是秩序的根基，但日益遭受侵蚀；同时，国际海洋法的缺陷被菲、美等国放大，作为南海秩序重要组成部分的国际法规则体系面临地缘政治权力的挑战。

美国是二战后国际秩序的主要缔造者，虽然声称在领土主权争议问题上不持立场，但实际政策行动却早已拆毁其亲身参与建立的南海秩序。自20世纪70年代，菲律宾、越南、马来西亚非法占领中国在南沙群岛40多个岛礁，其中包括战后中国收复并一度进驻的中业岛等。美国和英国是战后国际秩序的主要设计者，但对此种行径置若罔闻，甚至默许和支持菲律宾、越南等强化对其非法占领的中国岛礁的实际控制。

战后形成的有关南海海洋权利分配的规则秩序同样受到破坏。

1982年《联合国海洋法公约》虽然存在诸多缺陷，但倘若能充分考虑南海特殊的历史过程和地理特征，这些缺陷并非无法规避。即使在技术上无法绕开法律文本上的不足，《公约》作为规范各国海洋权利主张和行为的重要依据也至关重要，以规则为基础的南海秩序亦将得到维护。

但美国、菲律宾通过对《公约》的刻意歪曲解读，甚至在《公约》之外创造新的所谓国际法“实践”，重新调整南海区域的海洋权利分配。美国支持菲律宾单方面提起“南海仲裁案”，利用所谓“裁决”提出了南海诸岛中“哪些无法主张专属经济区”“哪些仅能主张领海”“哪些不能产生任何海洋权利”，并且否定了中国在断续线内的资源开发历史性权利。

除此之外，美国在南海针对中国的航行自由行动、在敏感海域的军事行动等与国际法规则及其所信奉的宗旨格格不入。美国、菲律宾及其他部分国家曲解、滥用《公约》损害了国际法规则的严肃性，现实政治权力的竞争慢慢掏空了以国际法为基础的南海秩序的根基。

南海秩序不是“新”“旧”之争

1945年6月26日，50国代表在美国旧金山签署《联合国宪章》。《联合国宪章》开宗明义地指出其宗旨是“维护国际和平及安全”，这也是各国存同求异、致力于构建二战后国际秩序的共同目标。

不管是明确南海的领土安排，还是明晰南海区域海洋权利的分配，都是为了避免“模糊”“搁置”可能带来的冲突及这些冲突对国际秩序的挑战。然而事实上，从《开罗宣言》到1951年的《旧金山和约》，美国、法国、英国等殖民主义国家一度试图在南海延续“旧制度”“旧安排”，保留获取南海诸岛及其他地区战略空间的可能性。正如所预见的，菲律宾、越南等南海沿岸国和美国都试图利用战后秩序安排中的“未竞”之处做文章。

现下的事实也证明，一旦战后秩序安排发生调整，在新的秩序建立以前，南海形势持续保持紧张的态势。近十三年来南海形势持续升温的根本原因就是美国、菲律宾及其他部分国家有意破坏了二战后建立的南海秩序。

第一，领土争夺暗流涌动，争端国之间矛盾激化。菲律宾试图实际控制黄岩岛，并以加固非法“坐滩”船只的方式实际占领仁爱礁，以及伺机在仙宾礁建立永久性存在，这些加剧海上形势紧张的各个因素，都是对二战后南海秩序安排的挑战。同样，越南等国在非法占领的南沙群岛部分岛礁上开展大规模的陆域吹填和设施建造，固化非法占领的同时，也加剧了争端国间的矛盾。

第二，新一轮“蓝色圈地”运动，引发以外交和巡逻管控为表现形式的法理对抗。从“南海仲裁案”到大陆架划界申请的浪潮，从岛礁法律地位到历史性权利的国际法基础，争端国间的法理矛盾层出不穷。除了外交博弈和“骂战”外，实际巡逻管控引发的对峙和现地冲突成为常态。

第三，美国日益成为地区安全形势主要不稳定因素。美国在南海针对中国的“航行自由行动”、情报搜集和抵近侦察，以及以威慑、战场建设、战术演练为目的的穿越、联合军事演习等，这些行动不仅让国际法规则在地缘政治权力竞争面前显得苍白无力，更是使得中国与美国之间在南海的较量逐步升级。

需要看到，美国作为战后国际体系内最具实力基础和话语权的超级大国，确实在面临中国实力快速增长的挑战。从这个层面讲，美国破坏其一手建立起来的南海及国际秩序，符合国际政治演变的一般性规律。因为，美国的目标不再是维护南海“旧秩序”，而是试图构建南海“新秩序”，或者对“旧秩序”进行有利于美国利益的修正。

领土安排的调整、海洋权利的分配、美国角色的变化，这三个因素的幕后都隐藏着美国追求和持续巩固其霸权的潜在逻辑，但三者叠加的影响，正在解构二战后的南海秩序，导致南海区域安全形势面临前所未有的紧张：声索国围绕领土主权和海洋管辖权的结构性矛盾将持续引发对峙、冲撞等突发事件，以及外交的较量；美国在南海的军事“组合拳”导致的中美权力对抗，令地区安全局势难以预料。

但对于南海地区及世界上绝大多数国家而言，二战后的南海秩序构成了当时国际秩序的一部分，是无数鲜活生命牺牲建立起来的，反映了当时地区和国际社会的共同意愿，是二战后本地区能够迅速从战争的摧残中迅速恢复，实现和平、繁荣、发展的前提。

回顾历史、站在当下、着眼未来，区域的繁荣、国家的发展依然离不开一个和平与稳定的南海。特别是从世界历史发展看，领土纠纷和侵犯是导致战争最普遍的直接原因。因此，尊重、回归和维护二战后关于南海的秩序安排，不应该被政治私利所遮蔽，更不应该被大国霸权所侵犯。

（作者：陈相秒，中国南海研究院南海历史文化研究所所长，中央广播电视总台“南海研究专家委员会”特邀研究员）