2025年7月15日，美国总统特朗普在其社交媒体账号上发布内容称，美国与印尼顺利达成新贸易协定，其中美国对印尼进口商品施加19%关税，印尼则对99%的美国商品零关税开放市场，并承诺采购大量美国产品。

尽管近日来印尼政府极力捍卫协议的合理性，但如同其他国家与美国新近达成的贸易协议一样，对印尼而言，这本质上是一个不平等的“止损式”协议。

美国财长贝森特在采访中提及，印尼在对美谈判过程中前后五次修改己方提出的报价条件，直到最终达成美方愿意接受的“最优条件”，可见谈判之艰辛、美方施压之苛刻。

正如协议框架文件所列出的：双方不仅在进口税率上存在0:19%的巨大差异，印尼还需要打开所有对美国商品设置的“非关税壁垒”，大致包括取消对美国公司产品的本地增值要求，接受美国农产品和50架波音飞机。

7月23日，印度尼西亚雅加达，印尼证券交易所大楼的液晶屏上显示着股票价格。

来之不易的协议：力保主要出口产业稳定

有观点认为，在特朗普预先威胁对印尼商品加征32%关税的背景下，最终谈成19%已属不易。从经济结构看，美国与印尼的贸易互补性较强，印尼对美出口主要集中于纺织品、服装、鞋类、机电产品和棕榈油等，而美国对印尼出口，则以能源、机械设备和农产品等为主。

有评论认为，由于美国工业品成本较高，即便零关税也难以冲击印尼本土制造业。而印尼争取到的19%关税，在东盟国家中已属较低水平，与菲律宾相同，仅次于对美贸易逆差国新加坡的10%。高盛预测，未来美国基准关税或升至15%，因此印尼对美出口仍能保持一定竞争力。

8月1日，印度尼西亚雅加达，丹戎不碌港新北普廖克集装箱码头。

此外，协议可能使印尼成为美国关键矿产供应链的关键一环。特朗普特别强调，印尼的铜矿等资源对美国至关重要，因此这些产品可能豁免美国计划实施的50%金属进口税。

经济主权的让渡：国际贸易秩序进入动荡时代？

然而，这份协议的代价远超表面收益，甚至可能动摇印尼近年来颇有成效的产业自主发展战略。首先，19%的关税会对原本就利润微薄的印尼劳动密集型制造业造成冲击，甚至可能引发就业市场动荡。其次，对美采购承诺也会加重印尼政府的财政负担。作为波音飞机的主要采购方，印尼鹰航这家国有航司正深陷财务危机，能否消化50架新飞机存疑。

更重要的是，协议对印尼消除非关税壁垒的种种让步要求远超出传统贸易协定范畴，直接触及印尼经济主权核心。印尼近年来极力推动的加工制造业发展两大政策：本地化生产（TKDN）和矿产“下游化”都会被协议严重挫伤。

在本地化生产方面，美国产品可绕过本地成分要求直接进入市场，削弱印尼制造业升级努力。例如，苹果iPhone16曾因本土化率不足被印尼政府禁售半年，未来此类监管将难再现。而矿产“下游化”战略也面临倒退：协议允许矿产未经加工直接出口美国，可能使印尼重回“资源出口国”老路，背离其打造镍、铜等全产业链的愿景。

此外，协议对数据直接出口的规定也可能侵蚀印尼数据主权，引发印尼国内大量反对声音。有批评者指出，在印尼缺乏完善数据保护法的情况下，允许数据自由跨境流动将使美国科技公司能够轻易获取印尼公民数据，威胁国家安全。

7月15日，印尼万隆，Tegep Boots工坊鞋匠正在制作售往美国的皮靴。

另一大挑战在于原产地规则谈判问题。特朗普在宣布协议达成的同时就强调，若印尼出口产品存在“从高关税国家转运”的情况，将被征收叠加关税。但问题在于，如何规定合理的原产地增值比例，而避免本国产品因使用第三国尤其是中国原材料或部件而被认定为“转运”商品？

事实上，印尼制造业产业链高度依赖外国原材料的供应——2024年，其进口商品中72.6%都属于原材料与中间品范畴。印尼对美出口拳头产业纺织和服装业以加工为核心，上游环节薄弱，棉花、化纤原料和中高端面料都严重依赖进口，产业对华原材料依赖度可能达20-50%。倘若美国在最终协议中迫使印尼接受排挤中国供应链的原产地成分高要求，或是对“转运”商品施加高昂关税，可能迫使印尼企业切割中国供应链，导致生产成本飙升，甚至引发外资撤离。

另一个可能最棘手的问题在于：印尼单方面免除美国商品关税，实质上是对最惠国待遇规则的破坏。如果其他贸易伙伴也施压印尼要求与美国相同的贸易待遇，印尼又该如何是好？当然，这不单是印尼的问题，而是特朗普推行“对等关税”这一手段，从根本上动摇战后以世贸组织非歧视原则为核心的多边贸易制度基石。而这一举措，还可能引发一连串后果。

当世界各国争先恐后地竞逐对美贸易的“最优税率”，而没有选择以手中能用的杠杆一致对抗美国关税施压，国际贸易秩序将不可避免进入“礼崩乐坏”的动荡时代。

作为深度嵌入全球价值链的东南亚最大经济体，印尼此番妥协或将开启危险的先例——当经济主权成为谈判筹码，一国的发展自主权该何处安放？这一问题可能比协议文本中的数字更值得人们深思。

（作者：龙妍，中国南海研究院海上丝绸之路与海洋安全研究所 助理研究员）