“当我们的岛屿被塑料垃圾无情淹没时，发达国家却在吝啬地讨论‘捐赠多少’，这绝非真正的合作，而是一种居高临下的施舍。”
8月15日，为期11天的新一轮全球塑料污染治理谈判在联合国日内瓦办事处落下帷幕。会上，来自太平洋岛国图瓦卢的谈判代表在会上表达了自己的愤怒和无奈。
这场本被寄予 “收官” 厚望的全球性磋商，却未能形成可提交外交大会审议的条约文本，这再次印证了塑料污染全球治理的艰难性。
此次会议中，来自183个成员国、400多个观察员组织的2600余名代表围绕涵盖塑料全周期管理的协议草案展开审议，期望推动从设计、生产到处置的系统性变革，进而促进循环经济的发展，大幅减少塑料流入环境。但现实是，各国基于自身利益考量，在关键议题上僵持不下。
以初级塑料聚合物管控为例，欧盟与部分环保意识较强的国家组成“高雄心联盟”，主张将全球塑料年产量上限设定为3亿吨（当前为5亿吨），并要求在2040年前实现一次性塑料减产40%，从源头上遏制塑料污染。但美国、沙特阿拉伯等“低雄心联盟”国家坚持“自愿减排”，认为强制管控将损害本国能源安全与经济发展。
资金机制的讨论同样陷入僵局。发展中国家联盟呼吁建立“塑料污染治理专项基金”，期望发达国家每年出资至少100亿美元，助力其建设塑料回收设施、推动技术升级。但美国、日本等发达国家表示仅接受自愿捐赠，承诺金额累计不超过30亿美元。更关键的是，资金来源、分配与监督的法律语言仍停留在“模糊表述”，缺乏清晰且具有法律约束力的安排。太平洋岛国图瓦卢的谈判代表在会上指出：“当我们的岛屿被塑料垃圾无情淹没时，发达国家却在吝啬地讨论‘捐赠多少’，这绝非真正的合作，而是一种居高临下的施舍。” 南北国家在资金问题上的尖锐对立，严重影响了谈判的整体进程。
而在规则适用范围上，各方分歧同样显著。“高雄心联盟”主张将微塑料、塑料添加剂等全面纳入管控范围，以实现全方位治理。但印度、巴西等新兴经济体忧心此举会变相限制本国工业的发展，坚持仅对一次性塑料制品进行管控。在会议的最后阶段，尽管各方试图通过模糊表述来暂时弥合分歧，但最终发布的草案中，关于管控范围的描述依旧充斥着 “酌情考虑”“视情况而定” 等模糊词汇，这无疑反映出各方在该问题上难以达成明确共识，也让未来的塑料污染治理工作充满不确定性。正如绿色和平组织塑料污染项目负责人所感慨的：“这次谈判再次无情地证明，在塑料污染治理问题上，各国仍在‘以共识之名，行拖延之实’”。
此外，谈判中还存在其他核心争议焦点。在污染责任划分上，围绕“现存”还是“历史遗留”塑料污染的措辞存在分歧，这关系到责任承担和资金分配机制。不少发展中国家主张“历史遗留”，发达国家坚持“现存”。最终案文采用折中方案，使用“现存及历史遗留塑料污染”。在公正转型与健康问题上，“高雄心联盟”要求公约包含公正转型责任和塑料对健康影响的内容，“低雄心联盟”认为相关科学证据不足，建议先加强研究。最终案文保留条款，要求各主体在自身条件和能力下促进公正转型，加强相关科学技术研究与合作。
此次日内瓦谈判的僵局，并非孤立事件，而是全球塑料污染治理体系深层矛盾的集中爆发，主要体现在跨境流动、利益纠葛与制度碎片化这三个相互交织的维度。
塑料污染的跨境流动，导致污染责任难以界定。联合国环境规划署2025年报告显示，全球每年有1300万吨塑料垃圾通过合法或非法渠道实现跨国转移，其中80%流向环境监管相对宽松的发展中国家。2024年，越南海关查获的1.2万吨非法进口塑料垃圾，大多源自欧洲，却在越南的河流和农田中留下了难以消除的永久污染。
更为棘手的是自然力驱动的跨境污染：“太平洋垃圾带”每年向周边岛国输送约40吨塑料，原产地涉及全球100多个国家，责任认定犹如大海捞针。德国莱布尼茨研究所的研究证实，通过大气环流传播的微塑料已实现“无国界分布”，北极冰芯中30%的微塑料可追溯至亚洲的塑料生产基地。这种“生产在甲地、消费在乙地、污染在丙地”的复杂链条，打破了传统的“属地管辖”原则，导致全球治理陷入“谁都该管，谁都不管”的尴尬困境。
经济利益的深度纠葛，阻碍治理行动推进。全球塑料产业链呈现“上游垄断、下游承压”的畸形结构：主要塑料生产国牢牢控制着大部分的初级塑料产能，却将90%的废弃物处理压力转嫁给发展中国家，导致各国在治理立场上出现显著分化。
欧洲凭借年产值420亿欧元的生物基材料产业，积极推动《一次性塑料禁令》以实现绿色转型。而塑料制造业占GDP比重高的东南亚国家，因经济发展对塑料产业依赖度较高，坚决反对激进管控，担心这会对本国经济增长和就业造成严重冲击。
制度体系的碎片化，使得治理行动难以形成合力。目前全球有140多个国家的单边塑料管控政策及23个区域性协议，但这些规则在管控范围、执行标准、处罚力度上差异巨大。
以南海沿岸国的治理实践为例，中国海南省2020年就通过立法构建全链条治理体系，制定禁塑名录负面清单并建成可追溯管理平台，同时运用“海上环卫”系统和监测浮标实现海洋防控。越南虽已敲定禁塑时间表（包括2026年禁售小尺寸不可降解塑料袋）并引入生产者延伸责任制度，但政策落地面临替代品成本高、回收体系碎片化等现实挑战，目前全国塑料回收率仅为27%。菲律宾则因部分区域非法活动缺乏规范，每年约300吨固体垃圾被直接排入南海，对珊瑚礁生态系统造成严重破坏。这种区域内的治理差异与全球层面的规则混乱形成呼应。
更严重的是，塑料污染治理尚未形成像气候变化领域 “共同但有区别的责任” 那样被广泛认可的原则——发达国家强调 “共同责任”，要求发展中国家承担同等管控义务，发展中国家则坚持 “历史贡献度”，主张根据塑料消费量和污染贡献度合理分配责任。这种原则性分歧导致全球治理始终停留在“口号共识”阶段，难以转化为切实有效的实际行动，使得全球塑料污染治理工作在混乱与无序中徘徊。
面对谈判挫折，全球塑料污染治理的下一步走向备受关注。各方将目光投向 今年12月在内罗毕召开的第七届联合国环境大会。作为设立并调整INC授权与议程的“母会”，联合国环境大会并不直接通过“塑料公约”文本，但将决定INC-5.2僵局后的路径：是延长INC授权设定新的谈判时限，还是采取更小范围、多边/区域的协商模式？这并非“无限期拖延”的信号——各国将通过表决或协商确定未来机制，不排除对授权进行精细化和限时化的设定，甚至提出替代性路径或终止进程。
全球性环境危机的解决绝非一朝一夕之功，不可能一蹴而就。但只要各国能够摒弃狭隘的自身利益观念，从人类共同命运的高度出发，在分歧中积极寻找共识，在博弈中努力谋求共赢，终将找到破解困局的有效路径。也正如此次谈判的会议主席路易斯·瓦亚斯在会上所言：“历史并非建立在安逸之上，而是建立在勇气、团队合作和妥协之上”。
（作者：吴磊，中国南海研究院海洋法律与政策研究所助理研究员）
