近来，随着中国与东盟加快落实和推进《南海各方行为宣言》框架下的海上务实合作和“南海行为准则”磋商进程，南海逐渐出现了从“争议主导”向“合作优先”过渡的趋势，部分南海周边国家对共同开发也开始表现出积极态度。

2025年2月，文莱哈桑纳尔苏丹访华时表示，同意与中国在共同商定区域开展资源开发合作，进一步促使南海务实合作。2024年11月，印尼总统普拉博沃访问中国期间，两国也实现突破，就主张重叠海域开展共同开发达成重要共识。

这些进展都与中国倡导通过“搁置争议，共同开发”同周边海上邻国更好地管控争议的实践不谋而合，也是中国与周边国家推进合作，维护稳定，实现共赢而迈出的重要一步。特别是南海长期以来因主权争端、各方诉求交织而复杂敏感，域外势力介入和近年来菲律宾等声索国频繁的海上单边侵权挑衅导致南海安全局势不断升级背景下，通过对话和协商选择共同开发，不仅展现了中国与印尼及文莱对和平解决争端的承诺，也为其他相关国家提供了以务实合作化解海上分歧的可能性及范例。

现实与利益之选

作为东盟“领头羊”，印尼长期以来一直拒绝承认中国南海主张，认为双方之间不存在海域划界争端。此次印尼之所以一改此前立场，同意同中国在主张重叠海域开展共同开发，其原因可能受现实需求和经济利益的驱动。

首先，印尼是世界上最早发展石油天然气工业的国家之一，但近年来印尼油气产业正面临产量萎缩与需求激增的双重挑战。

从产量来看，印尼石油产量在20世纪90年代曾达到160万桶/日，但到2024年已降至约57.9万桶/日，年均下降率高达11%。普拉博沃政府执政后将2025年石油产量目标设定为60.5万桶/日，但仍远低于国内日均消费量160万桶，需依赖进口填补缺口，进口依赖度超60%。与此同时，印尼石油和天然气行业对其国内生产总值的贡献率也从2021年的3.46%下降到2022年的3%和2023年的2.49%。

为应对石油产量持续下滑和日益增长的能源需求，印尼政府加快了新油田的勘探开发，特别是开发纳土纳海域油气资源。2024年普拉博沃总统执政后誓言在2029年实现日产100万桶目标，计划通过恢复4.4万口闲置油井，并承诺在未来几年向投资者提供数十个新的石油和天然气区块等来实现这一目标。

其次，印尼本土企业缺乏先进的深海勘探和开采技术，而中国拥有全球领先的深海工程能力和资金实力，两国共同开发可在管控争议的同时加速资源变现。

例如，与中国存在争议的东纳土纳气田（以前称为纳土纳D-Alpha）被认为是亚洲近海最大的未开发天然气田，天然气总储量估计为222万亿立方英尺 (TCF)，但其中72%含有二氧化碳，复杂的二氧化碳分离和处理技术，以及管道运输、地理位置偏远等难题增加了开采的难度和成本。由于开发成本高、技术要求严苛，而且与中国存在海域划界争议，该气田自二十世纪七十年代被发现以来，一直未能取得实质性进展，包括阿吉普、埃克森美孚、道达尔等大型国际公司在参与开发后也未能成功。2023年7月25日，印尼对东纳土纳气田再次进行拍卖和招标，但直到竞标结束，仍没有一家石油和天然气公司有兴趣开发该气田。如果能与中国在该区域达成共同开发安排，将可能促进该区块经济价值的实现。

第三，中印尼友好关系及印尼新政府追求务实合作的政策为该提议推进提供了基础和可能。

中印尼关系一直运行良好，为两国达成共同开发共识提供了vi要的政治互信基础和友好合作氛围。普拉博沃政府执政后继续实行“自由和积极”的外交政策，强调符合印度尼西亚利益的务实合作，主张“合作优于冲突”。在大选期间，普拉博沃曾就所谓“北纳土纳海”与中国争议问题表示，印尼与中国“确实有问题”且“问题不小”，但主张通过谈判、友好的方式来解决问题。2024年3月当选后普拉博沃第一时间首访中国，正式就任总统后再次将中国作为首访国家，体现了对发展两国关系的高度重视，也彰显了中印尼关系的高水平。寻求合作而非冲突，这为两国探索共同开发提供了非常重要的基础。

挑战与阻碍并存

当然，尽管双方就共同开发达初步成共识，并设立了“政府间联合指导委员会”，但具体合作内容（如利益分配、管辖权划分）和合作区域尚未明确，历史经验显示此类机制易因争议搁浅。

同时，这一合作也面临印尼国内外政治压力等多重困难。反对者将此举解读为印尼罕见地承认了中国在南海的领土主张,声称这意味着印尼长期以来对南海的立场发生了重大转变，可能损害印尼的领土“主权”，将会巩固中国在南海的主权主张，而东盟国家可能会因此质疑印度尼西亚的立场，从而引发东盟内部的紧张局势，并削弱在“南海行为准则”磋商中的谈判地位，以及在面对中国时的团结。

为此，印尼外交部2024年11月11日专门发表声明“紧急救火”，声称“此次合作不能被解释为对中国‘断续线’主张的认可，这一合作对印尼在北纳土纳海的主权、主权权利或管辖权没有影响”。12月2日,印尼外交部长苏吉诺(Sugiono)再次向议员重申，雅加达仍然不承认中国的主张，声称将根据其国家利益做出决定。

由于决定共同开发协议成功的一个重要因素和基础首先是各方对国家之间重叠领土主张争端情况的承认，如果双方缺乏承认所发生争议的政治意愿，那么共同开发将无从谈起。印尼国内的反对声音及其外交部的澄清声明让这一合作前景蒙上阴影，增添了一些不确定性。除此之外，域外势力的干涉也是一大不确定因素，可能影响合作的连贯性。

从共识走向落实

历史实践证明，虽然共同开发方案并非解决两国海洋争端的灵丹妙药，但它提供了一座桥梁，使双方能够在划界争端暂时无法得到有效解决情况下，继续通过合作勘探和开发该地区自然资源而获得经济利益，最终实现互惠互利。

启动共同开发议程同时也为加强双边关系和提高对争议地区的认识提供了机会，从而帮助两国更好管理争端。这对避免单方面行动引发紧张局势，维护地区和平稳定与推动海上务实合作具有重要意义和特殊价值。早年间，马来西亚与泰国、越南、文莱等国家之间已成功建立了共同开发，并因此而获益。近来泰国和柬埔寨在沉寂多年后，也再次启动两国在泰国湾争议水域的共同开发谈判。

但一个切实可行的共同发展安排，需要双方在各个层面进行高度合作和沟通。如果两国重视并努力解决现有问题，印尼与中国政府在争议海域的共同开发是可以实现的，其合作前景总体也将是积极的，这要求双方必须共同努力解决若干潜在问题。

一是双方要正视存在争议的事实，客观看待各自立场；二是中印尼必须建立信任，创建一个有利于讨论的氛围；三是需要在存在争议的地区避免采取单方面行动，防止关系恶化；四是管理好国内政治和民族主义情绪，正确认识共同开发；五是在未来实际谈判中合理设计开发收益分配机制，以确保双方均能从中受益，而不引发新的矛盾；六是正确管理外部压力，特别是域外势力对南海事务的干预，可能成为影响合作成败的重要变量。

总之，中印尼双方应从务实角度和长远利益出发，抓住契机，尽快推动共同开发政治共识和设想落地见效，促使南海海上务实合作迈上新台阶，从而真正造福两国及地区人民。

（作者：王腾飞，中国南海研究院海洋法律与政策研究所助理研究员。）